探尋職業教育的善（shàn）治之路

        “善政必簡”。轉變管理理念與管理方式，實現機械創新實驗設（shè）備,樓宇實訓設備,過程控製實（shí）訓設備,電機實訓設備,電（diàn）梯實（shí）訓設（shè）備等專業教育治理體係和治理能力（lì）現代化，是當前教育係統的一項重要任務。當下政府主導（dǎo）的職業教育，學校缺乏自主辦學的主（zhǔ）動性，企業難以有效參與。實現（xiàn）職業教育的（de）善治，需要政府充分放權，發揮（huī）市場的引導作用，尋找到多元主體的利益平衡（héng）點。

政府（fǔ）主導，為何會偏（piān）離社會需求

　　李克強總理在2月（yuè）26日的國務院常（cháng）務會議上部署加快發展現代職業教育，明確指出（chū）了職業教育發展的背景和策略。“現代職業教育，是轉方式、調結構的戰略舉（jǔ）措；”但他（tā）同（tóng）時指出：“完全由（yóu）政府主導的職業教育，很可能偏離（lí）社會需求。”這讓很多職業教育人既喜悅，又困惑。為什麽國家將（jiāng）職業教育放在重要的戰略地位，卻又強調不應該由政府主導？

政府不能替代市場的根本原因

　　社會發展基本的資源配（pèi）置有兩（liǎng）種（zhǒng），一（yī）種（zhǒng）是市場，一（yī）種是組織。組織一（yī）般提供確定性的產品或服務方（fāng）式。組織向市場提（tí）供各種各樣的產品，但交換產品的方（fāng）式，大都采取市（shì）場方式（shì）。隻（zhī）有（yǒu）那些大家都需（xū）要的產品，才采取政府組織的方式生產，並（bìng）由政府組織的方（fāng）式向所有人提供，如（rú）法律、製度、社會公益產品。

　　為適（shì）應經濟的發展，為經濟體不斷提供各級各類人才的（de）職業教（jiāo）育，也必須適應經濟發展不斷變化的狀態，采取靈活多樣（yàng）的教（jiāo）育方式。即教育可（kě）以是組織的（de）方式，但教育服務與經濟體之間的供（gòng）求交換，必須（xū）通（tōng）過市場機製，這樣才能（néng）有效激勵教育組織隨（suí）時關注市場變（biàn）化和需（xū）要。如果通過政府來傳遞變化信息，並組織生產，將（jiāng）永遠滯後於市場需求。這是政府（fǔ）不能（néng）替代市場，引導職業教育發展的根本原因。

　　政府必須提供哪些公共供給

　　政府主要的作用是彌（mí）補（bǔ）市場失靈的環（huán）節，而不是替代市場（chǎng）本（běn）身。在勞動力市場中，市場失靈可以列舉以（yǐ）下幾個表（biǎo）現：

　　一（yī）是健全的勞動力就業信息。

　　人人都需要勞動力需求信息，但是信息的搜集（jí）、建庫和發布需要高度權（quán）威的機構，隻有各級（jí）政府才能勝任。在現代信息技術條（tiáo）件下，國家和區域的勞動力大數（shù）據平台的建立已經成為可能。政府提供這一服務的方式可通過市場方式購買（mǎi），這樣既可以防止公（gōng）共服務成本增加，也可以持續不斷地為信息（xī）的更新提供資金支撐（chēng）。

　　二是公共需（xū）要的製度和環境。

　　市場交易既需要製度支（zhī）持，也需要平等的環境。勞動力市場違約（yuē）現象頻發，法律（lǜ）製度是必要的公共（gòng）服務，也是為維（wéi）護所有市場契約達成（chéng）的必要手段。另外，核查辦學資質，保證辦學的長期有效和辦學質量（liàng），也都是公共需要。市場環境下，教育機構（gòu）的競爭環境需要公平（píng）性，政府需要在其管轄區域（yù）內（nèi）對所有教育機構保（bǎo）持中立，才能創設公平競爭環境。

　　三是戰略性需要和公共教育服務（wù）產品。

　　所謂戰略性（xìng）需要，是基於戰略發（fā）展規（guī）劃，在一定時期（qī）一定區域內，政府通過（guò）委托經營和市場購買方式，更有效（xiào）地推動戰略目（mù）標的實現。例如（rú），寧波市政府（fǔ）基（jī）於本地產業大量需要工（gōng）科學生而向民辦高校按生均進行撥款、齊齊哈爾市政府（fǔ）委托本地民辦高職管理一個縣域的職業教育中心。

　　公共教育服務包括兩類教育服務：一類是社會必須的勞動崗位，市場無法提供，政府可以購買，例如（rú）偏遠地區的教師特崗補貼。另一類（lèi）是素質教（jiāo）育。這是任何類型教育都必須（xū）提供的內容，是所有人的（de）共同需要，任何國家政府都願意為此買單。

　　大多數國家從兩類公共教育服務出（chū）發（fā），對教育進行分類。教育分類是組織專業化（huà）發展（zhǎn）的需要，有利於教育機構相互分（fèn）工、提高辦學效率（lǜ）。體現在政策上，也（yě）便於（yú）按不同教育分類出（chū）台（tái）不同的政策，因為不同類型教育在（zài）人、財、物和（hé）事（shì）方（fāng）麵的需求上有所區別（bié）。

　　具體到（dào）職業教育，由於（yú）職業教育（yù）是非義務教育，財政低潮時最先削減的預算是這（zhè）類學校（xiào）的撥款，所以（yǐ）在財政充盈時要（yào）多儲（chǔ）備人才，幫助國家或（huò）者區域迅速走出經濟低穀（gǔ）。同時，職業（yè）教育直接麵對市場、麵向就業，這類人力資本的積累是一種經濟投入（rù）行為，這（zhè）種投入和生產由於需要形成多方麵的（de）技能，培養方式複雜，因此具有時間成本、機會（huì）成本和直接生產成本（běn）高的特點。如果不能很好地適應市（shì）場需要，不能通過嚴酷的市場檢驗，無論是教育者個體，還是學校個體（tǐ），都無法單獨承受市場“之重”。政（zhèng）府可以在生產環節和市場交（jiāo）易環節提供信息服務（wù），幫助職業教育的相關利益者（zhě）降低生產成本和交易成本，促（cù）進職（zhí）業教（jiāo）育迅速適應經濟轉型發展的需要。

　　如（rú）何在市場引導下自主（zhǔ）辦（bàn）學

　　職業教育無論何種層次，有幾點是共同的：1.從入口看，生源多樣（yàng）化，表現在年齡沒有界（jiè）限，素質和職業能力也有很大差異性。2.從（cóng）出（chū）口看，麵向一定職業領域就業，存在著（zhe）市場不確定性風險。3.教師要有專業知識，也要了解專業技能，甚至是某領域的職業人。4.教學內容是知識傳授、技能培訓（xùn）、職業素養教育的雜糅。5.教學方法多樣化，需要更多（duō）的實踐、更多樣化的時間安排和更複雜的教學環（huán）境和（hé）條（tiáo）件。

　　基於以上幾個共同特點，職業教（jiāo）育（yù）機構發展需要具備以下幾方麵（miàn）條件：

　　一（yī）是職業（yè）教育機構必須成（chéng）為市場主體，有（yǒu）更自主的發（fā）展環境（jìng）。

　　純粹的（de）公辦教育（yù）機構在自主管理能力和適應多樣化方麵，具有先（xiān）天的機製性缺陷。因此，麵對我國職業教育體係中公辦（bàn）職業教育機構占大（dà）多數的現狀，放開職業教育的投資領域，激（jī）勵民間（jiān）資本投入職業（yè）教育（yù），是一個（gè）現實的選擇。

　　二是麵對市場的（de）職業教育機構必須有良好內部治理環境和能力。

　　良好的內部治理組織納入和能力包括：1.具有企業家精神的學校領導。市場需要企業家精神引領的組織，這（zhè）是市場創新的首要條件。2.良好的內部組（zǔ）織管理。組織（zhī）發展需要良好的治理，管理出效益是人人皆知的公理。3.改善人力資源市場環境，打通（tōng）企業和學校用人。我國事業單位性質的職業院校和企業之間（jiān）由於勞動力市場不統一，給人力資源（yuán）流通（tōng）帶來（lái）壁壘，因此需（xū）要建立統一的社會保障係統和薪酬係統。4.相對民主的管理環境（jìng），以及民主環境下產（chǎn）生的教學方式改革。行政化是我國公（gōng）辦（bàn）學校的主要特點，在（zài）這種體製中，教育不能滿足社會個（gè）體的需要，也不能適應現代信息社會學習者（zhě）的學習環境需要。

　　三是（shì）麵對市（shì）場的職（zhí）業教育（yù）機構（gòu）對政府提出自主的政策需要，可促成政府提供更有效的政策（cè）和（hé）管理服務。

　　政策能（néng）不能有效貫徹執行（háng），取決於是否符合基層（céng）需要。職業教育發展的政策，必須要因地（dì）製宜，區域化、地方化甚至個體化都可能是將來各級政府所要麵對的職業教育政策環境。

　　治理體係和能力現代（dài）化的三重核心命題

　　命題一（yī）：建（jiàn）構中國特色現代職業教育體係（xì）何以緊迫

　　改（gǎi）革開（kāi）放30年來過度依賴第一、二（èr）產業促進（jìn）經濟增長的（de）中國產業結構需要向第一、二（èr）、三產業協同（tóng）帶動轉變，其背後（hòu）的核心是要全麵提高（gāo）普通（tōng）老百姓的經（jīng）濟收入水平和日（rì）常（cháng）消費能力，與之相配套的首要因素則是提高單位時（shí）間內（nèi）勞動力（lì）的技術含（hán）量和（hé）生產價值（zhí）。

　　在新（xīn）階段，需要加快升級換代的“中國模式”的核心命題，也正是普（pǔ）通公民個體自身勞動技能（néng）水平的全麵提高。與新興產業鏈和最廣大社會成員最（zuì）為緊密（mì）關聯的職業教育，無疑將在其中扮演革命性的角色。

　　一方麵，“中國創（chuàng）造”這一時代訴（sù）求呼喚具有中國特色的現代職業（yè）教育（yù）體係的理性化建構；另一方麵，中國傳統職業教育發展中所（suǒ）長期麵臨的（de）產（chǎn）教脫節、市場滯（zhì）後（hòu）、培訓低質、觀念落後、社會詬病、管（guǎn）理低效等重重危機也亟待自我（wǒ）革（gé）命與外部改良。由此可見，建構中國特色現代職業教育體係十分緊迫（pò），而其當下的（de）核（hé）心則是治理體（tǐ）係與治理能力的現（xiàn）代性建構。

　　命題二：職業教育治理體係現代（dài）化何以可行

　　職業教育治理體係（xì）的現代（dài）化需要（yào）考慮四個核心層麵的問題：

　　一是治理主體問題，即（jí）“誰治理”的問題。職業教育是一個涉及多元主體的龐大（dà）係統，它不僅是政府和學校的事情，還包括企業、行業、社區、家庭及“相關市場主體”或“其他利（lì）益相關者”的共同參與。因此，職業（yè）教育（yù）治理體（tǐ）係現代（dài）化之首，就是要立法保證多元主體在職業教（jiāo）育中的合法性，確（què）保強勢主體對其他主體訴求的（de）及（jí）時回應和有效調試，賦予多元（yuán）主體在（zài）法治保障範（fàn）圍內合理的（de）可問責和可評價權利（lì）。

　　二（èr）是治理方（fāng）式問題，即“怎麽治（zhì）理”問題。傳（chuán）統的職業教（jiāo）育體（tǐ）係存在“單（dān）向管理（lǐ）”和“多頭管理”並存的症結。“單向管（guǎn）理（lǐ）”主要是指政府熱衷於在職業教育各個環節中扮演全能化的控製（zhì）角色，管（guǎn）、辦（bàn）、評三者（zhě）互不分離，導致學校（xiào）主體缺乏自主辦學的主動性，進而使人（rén）才培養同質（zhì）化、學校建設行（háng）政化、專業設置封閉化。企（qǐ）業（yè）主體一方麵難（nán）以招聘或訂（dìng）製（zhì）到高素質的契合（hé）型勞動者，而要靠自身培養合適員工，提高了成本，加重了（le）負擔；另一方麵，企業特別是中小企業很難積（jī）極有效地（dì）參與到人才培養中，而國（guó）家日益增加的職業教育撥款又進一步強化了職業學校行政化辦學思路，從（cóng）而導致企業參與的“擠出效應”。“多頭管理”主要是指在行業與政府（fǔ）之間、中央政府和地方政府之間存在著越位或缺位的交叉或無主管（guǎn）理，凡有利可圖（tú）之處（chù），如資格認定、考級收（shōu）費等，則各主體都盡（jìn）其所（suǒ）能將之攬入懷中（zhōng），但無利可圖（tú）或吃力不討（tǎo）好之（zhī）處，如（rú）長期（qī）性的（de）經費投入、無利的常（cháng）規管理等（děng），則各主體都會盡量推諉或低度參與。基於此，治理方式層（céng）麵的改革不（bú）僅僅要（yào）求多元主體都參與到（dào）職業教育的發展中來，而是要（yào）尋找到各主體積（jī）極參（cān）與和有效參與的利益平衡點。

　　三是治理（lǐ）結構問題，即“治理什（shí）麽”的問題。主要（yào）包括內部治理結構和外部治理結構，前者主要是完善職業學校的治理結構，提高自主辦學和高質辦（bàn）學的能力，後者主要指建立健全治理法律結構、治理資質結（jié）構、治理信譽結（jié）構等。其中治理法律結構指（zhǐ）明（míng）確職業教育（yù）中各組（zǔ）織間（jiān）的權利義務關（guān）係；治理資質結構主要指職業教（jiāo）育發展（zhǎn）過程中的（de）標準設（shè）定、目標預計、政策達成、督導（dǎo）程序等要素通過何種網狀結構得以（yǐ）有效實踐；治理信譽結構主要指學生就業率、企業用戶滿意度、家庭認同度、社會影響力等的排名，和師資認定、課程評價以及理論學習（xí）、實踐學（xué）習環節中的過程評價等因素如何達成合理共識。

　　四是治理評價問題，即“怎麽知道治理得好（hǎo）不好”問題。包括同行評價、企業評價以及社會評價三個層麵的公共性意見，其中社會評價需要（yào）學生、家長和媒體的共同參與。

　　命題三：職業教育治理能力現代化何以可能

　　現代職業教育治理能力現代化涉及三個核心維度：

　　一是治理的谘詢（xún）決策能力的現代化。

　　它包括三個層麵的子能力：一是決策的科學（xué）性能力，這就亟待建立職業教育發展多（duō）維度、全方位、公開化和真實性的數據（jù）庫，在大數據的基礎上，提高現代職業教育公共決策的分析能力和治理水平；二是決策的有效性能力，中央政府不能也不需包辦所有的公共（gòng）決策，而要藝術性地適度分權。很多決策（cè）若交給地方政（zhèng）府或學校、行業、企業，決策的有效性會更高，並能提高決策漸進試錯的能（néng）力。三是（shì）決策的民主性能（néng）力，決策不僅是政治家的事（shì）情，也（yě）是當事者、學者以及社會公眾共同參與的（de）事情，如何（hé）生成決策治理的民（mín）主（zhǔ）機製、暢通決策治理（lǐ）的渠道，是決策民（mín）主性能力研究的核心要素。

　　二是治理的智能（néng）糾錯（cuò）能力的（de）現代（dài）化。

　　它也包括三（sān）重子能力：一是自我發現（xiàn）錯（cuò）誤的治理能力；二是自我調適錯誤的治理能力；三是錯誤合理兼容（róng）度的治理能力。

　　三是治理的高效運轉能力的現代化。

　　治（zhì）理的結果不是導致職業教育運轉的低效率，更不是誘發新的混亂，相反，善治是在製度理性化、方式民主化、過程法治化、程序透明化、手段文明化、結（jié）構網絡化、技術現代化、結果可預期化的實踐中達成目標推進的低阻力和高合作，從而保證職業（yè）教育事務的高效優（yōu）質運轉。

推進善治（zhì）：實現現代轉型

　　十（shí）八屆三中全會（huì）提出推進國家治理體係和治理能力的現代化，為（wéi）中國職業教（jiāo）育在現代化轉型中的善治改革指明了（le）方向。

　　所謂的善治，強調的是社會管理的主體多（duō）元化，核心內涵是公共利益最大化的管理過程。職業教育管理（lǐ）是社會治理的（de）範疇（chóu），是（shì）政府的基本職能。長期以（yǐ）來，我國的職業教育由政府包攬的特征比較突出，直接的後（hòu）果是行（háng）業企業參與積極性不高（gāo）、社會（huì）力（lì）量介入不充分、辦學活力不足。在我國推進職業教育的善治，重點是要解決好政府與行業企業（yè）、學校等之間的辦學（xué）主體關係、政府與市場之間的動力作用關係，以及公平與效率之間的平衡關係。

　　從操（cāo）作層麵看，當（dāng）前推（tuī）進（jìn）職業（yè）教育的善治要抓緊開展以下工作——

　　一是加快修法，推進依法發展。現代職業教育的善治首先需要法治保障。我國的（de）《職（zhí）業教育法》頒行於1996年，隨著經濟社會的發展出現了許多新情況和新問題，法律的滯後性（xìng）和不適應性日益突出，加快法律修訂工作（zuò）十分迫切。職教（jiāo）法修訂的（de）重點是進一步明（míng）確（què）各級政府及其職能部門、行業（yè）組織、企業、事業單位、社會團體以及其他社會組織和公民個人依法履行實施職業教育的責任和義務，在此（cǐ）基礎上進一步完善職業教育的治理體係，進一步明晰法律的行政主體和法律責任。建設職業（yè）教育法治秩序的另一個重要內容是嚴格（gé）執法，保證有（yǒu）法必依、執法必（bì）嚴（yán）、違法必究，切實（shí）實現職業教育的治理從管控規製向（xiàng）依法辦學轉變。

　　二是理順（shùn）關係，推進（jìn）統籌發展。在我國具有管理職業教育職（zhí）能的部門除教育與人社部門外（wài），其他一些部門如農業、工業、衛生（shēng）等也都負有管（guǎn）理（lǐ）本係統職業教育的（de）職責，職業教育發展多頭管理、政出多（duō）門、資源整合乏（fá）力的問題始終沒有解決好（hǎo）。另外，中央與地方政府之間的職業教育管理權限也不十（shí）分清晰。從部門（mén）管理（lǐ）角度看，要（yào）從目（mù）前的（de）職業教育工作聯席會議製度逐步轉向職業教育的統一管理；從中（zhōng）央和地方的關係看，中央主（zhǔ）要把握教育發展的宏（hóng）觀戰略和方向，提供標準，地方（fāng）側重於整合資源，最大化發揮（huī）資源提（tí）供最（zuì）好的教育服務，並進一步（bù）加大（dà）省級（jí）政府發展職業教育的統籌職責。

　　三（sān）是簡政放（fàng）權，推（tuī）進自主發展。按照“中央向（xiàng）地方（fāng）放權（quán）、政府向學校放權”的原則，擴大和（hé）落（luò）實職業院校辦學自主權。高職院校自主製定（dìng）招生方案、設置專業、評聘教師專業（yè）技術職務、招聘高技能人才、確定內設機構；中職學校自主確定辦學模式、人（rén）才培養方式、設備配置和教材使用、教師聘用和收入分配、校園規劃和資源配置。職業院校依法製定體現職（zhí）業教育特色的章程和製度，依照章程規定管理學校。堅持（chí）和完善中職學校校長負責（zé）製、公辦高等職（zhí）業院校黨委領導下的校長負（fù）責製，建立學校（xiào）、行業、企業、社區等共同參與的學校理事會或董事會（huì），實行企業經營（yíng）管理和技術人員與學校領導（dǎo）、骨幹教師相互兼職製度，形成新型（xíng）的政府-學（xué）校-社會關係。

　　四是激發動力，推進合作發展。把職業教育作為吸引社會力量參與的優先領域，允許以獨資（zī）、合資等多種形式舉辦（bàn）職業教（jiāo）育，允許舉辦股份製、混合所有製的職業院（yuàn）校，允許公辦（bàn）和民（mín）辦職業院校（xiào）相互委托管理。通過政府購買服務、稅收優惠以及財政補貼等多種（zhǒng）方式引導行業企業和社會力量舉辦或參與舉辦（bàn）職業教育，參與職業教育的課程與教材開發、教育管理和質量評價。通過政府補貼、授權（quán）委（wěi）托等方式（shì），支持行業組織履行好發布行業人才需求預測和就業信息、指導專業設置和教（jiāo）學工作、開展人才培養質量（liàng）評估等職責。

　　五是市場引導，推進持續發展。黨的十八大提出使市場在資源配置中（zhōng）起決定性作用，意味著作為真正的市場（chǎng）主體企業要（yào）根據市場的供求變化，自主地選擇投資、選（xuǎn）擇轉型升級的路徑，職業教育也要從過（guò）去依賴政（zhèng）府主導辦學轉而要遵循市（shì）場的引（yǐn）導辦學，從（cóng）而實現可持續發展。

　　六（liù）是透明（míng）公開，推進科（kē）學發展。職業教育是麵向人人的教（jiāo）育，是麵向全社會的教育，一些重大政策的調整和改變（biàn），如考試製度的改革、實施（shī）資助和免學（xué）費政策、職工教育經（jīng）費的提取、確定生均撥款標準、職業培訓的補貼等（děng），都涉及廣大群體的切身利益，所以要在信息充分（fèn）公開的基礎上，開展廣（guǎng）泛協商，廣集民智，形成科學化、民主（zhǔ）化和公開化的職業教育決策機製。

　　七是強化監（jiān）督，推進高效發（fā）展。把職業教育納入（rù）教育督導範圍（wéi），實行職業教（jiāo）育督導製度和監督問責機（jī）製（zhì），堅持督政與督（dū）學（xué）並重、監督與指導並重，建立督導監察結果公告（gào）製度和限期（qī）整改製度。各級人大和司法（fǎ）機（jī）關要（yào）加強對職業教育法律法規執（zhí）行情況的監督檢查和司法監督，加強監察、審計等專門監督。積極開展第三方評價（jià），創（chuàng）新（xīn）職業教育評估機製。